摘 要：随着高等教育规模的扩张，高等教育“量”与“质”的矛盾也越来越突出，高等教育质量治理成为全球高等教育领域改革的核心内容。高等教育质量治理是利益相关主体共同参与，围绕“高等教育质量”提升而进行的一系列治理活动并协调彼此关系的互动性过程。高等教育质量治理的内容特征包括治理主体间的关系协调、质量为本的评估制度和保障机制建立、“以学生为中心”的学习质量改进等方面。从治理主体关系来看，高等教育质量治理的政府主导模式、学术自治模式以及市场驱动模式呈现出政府控制弱化、院校自治增强、市场影响扩大等新变化。随着我国高等教育进入普及化阶段，坚持质量为本、多元共治、创新发展是构建具有中国特色的高等教育质量治理模式的必由之路。
关键词：高等教育；质量治理；多元共治；中国式现代化
2022年，我国共有高等学校3013所，各种形式的高等教育在学总规模4655万人，毛入学率达到59.6%,从数据上看我国已经进入高等教育普及化阶段。普及化是高等教育规模与质量双向发展的动态过程，在这一过程中，我国高等教育“量”的扩张与“质”的保障之间的矛盾和问题越来越突出，如何促进两者有效地协调统一成为高等教育发展的重要议题。尽管我国已经建成了世界上规模最大的高等教育体系，但“数量”的增长并不意味着“质量”的提高，我国大学在顶尖人才培养、研究成果质量、顶尖师资方面都明显落后于世界一流大学，大学的国际竞争力较弱。党的二十大报告指出，要加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科，全面提升高等教育质量已成为教育强国的必然要求。
面对民众对高等教育质量的内在需求，加之全球化背景下的高等教育竞争压力，世界高等教育领域掀起了一场“质量保障运动”。高等教育质量保障的出现，表明传统意义上的完全的大学自治已经不复存在，政府和社会不再信任高等教育，它们通过控制资助渠道和选择权迫使高等教育向外界报告、解释、证明和回答其资源利用的效率与效益。除了绩效要求外，现代大学发展已经从单一目标向多目标发展，且已无法完全与社会及市场脱离，这也使得大学质量保障越来越多地受到国家权力、市场和学术自治等多种综合因素的影响。尤其是引入市场竞争机制之后，世界高等教育发展在取得巨大成就的同时，也面临着教育质量下滑的挑战，例如全球高等教育竞争导致学术资本主义盛行、外部资金的不确定性使得大学办学举步维艰、政府控制与院校自治的矛盾难以调和、教学质量下降导致学生学习危机等，而这些问题的解决是多方利益相关者的角力和博弈，从而使“高等教育质量保障运动”正逐渐成为一场“高等教育质量治理革命”。进入新时代，我们需要厘清高等教育质量治理的内涵特征及主要模式，这对构建具有中国特色的高等教育质量治理体系具有重要意义。
一、高等教育质量治理的内涵解析
“质量”一词一般指事务、产品或工作的优劣程度，国际标准化组织将“质量”定义为“一组固有特性满足要求的程度”。从质量管理层面来说，质量意味着产品特性能够满足顾客要求并且能够让顾客满意，同时产品没有存在不足之处。在教育学领域，根据《教育大辞典》的释文，教育质量是指“教育水平高低和效果优劣的程度”,“最终体现在培养对象的质量上”。教育作为一项综合性比较强的实践活动，教育质量是一个多维多层的概念，包括了各级各类教育和培训活动，衡量教育质量的核心在于教育目标的实现程度，最终落脚点是学生的全面发展 。同样地，高等教育质量的概念也是多维度的，联合国教科文组织强调，“高等教育质量是一个多层面的概念，应包括高等教育的所有功能和活动”，高等教育质量是一种价值判断，其本质是指人才培养质量。
“治理”一词来源于古典拉丁语和希腊语中的“Steering”,即控制、指导和操纵的意思。全球治理委员会(Commission on Global Governance)在《我们的全球伙伴关系》的报告中将治理定义为“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排”。治理是一个过程，其目的不在于控制而是协调，既涉及公共部门又包括私人部门，是一种持续的互动。教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体, 通过一定的制度安排进行合作互动, 共同管理教育公共事务的过程。在知识经济时代，高等教育治理就是围绕高等教育发展内容，协调政府、大学和社会三者之间的关系，促使其从“政府和高校”之间的线性关系转变为“政府、高校和社会”之间的三角协调关系。自20世纪80年代以来，高等教育治理趋势表现为减少国家的管控, 强化大学的自主，引进更多的市场力量，讲求绩效责任，并且期待大学与社会有更多的合作。
教育质量概念的包容性与宽泛性，也使得质量的行动主体具有多样性，而治理概念的互动性、过程性正契合了这一特性。质量治理涉及利益相关者主体、治理功能及活动、治理服务需求与目标等，因此有研究者将质量治理定义为“一个由企业、政府、社会等多个主体共同参与的过程”；在高等教育领域，质量治理主体多元、内容多样要求高等教育应该是“治理”的发展过程而非“管理”的规范控制。目前，已有研究对“质量治理”还没有给出确切的定义。“质量治理”是一个完整而复杂的概念,其中“质量”是方向和目标,标识出教育的内涵追求，“治理”是方法和途径,表现为目标实现的过程，质量治理是一个动态而持久的实践行动；而高等教育质量治理则是国家、高校和社会三种核心力量以提升高等教育质量为目的，在遵循基本的质量目标和质量标准基础上，通过制度安排和持续的治理活动共同参与质量提升行动的持续互动过程。
高等教育进入大众化阶段以后，质量保障一直贯穿在高等教育大众化的发展进程之中，联合国教科文组织认为“质量保障是一种囊括性的术语，它包括了对高等教育系统、院校、专业课程等质量进行评价的全部活动（评估、监测、保证、维持和改进）”。可见，“质量保障”并不等于“质量治理”，质量保障既是一种具有强烈问责取向的意识形态, 也是一种技术手段，虽然其正逐渐演化为一种权力机制，也是多利益相关主体参与治理的实践过程，但其利益相关者主体间互动性不足、过程的持续性不够。由此，高等教育质量治理是利益相关者主体共同参与，以“提升高等教育质量”为目标，通过各种形式的制度安排而进行的一系列治理活动并协调彼此关系的互动性过程。
二、高等教育质量治理的内容特征
如前所述，高等教育质量治理是一个互动性过程，核心在于各方利益相关者的共同参与。大学随着社会发展和需求多样化而衍生出更多的职能，高等教育质量治理内容也愈加宽泛，既包括宏观层面外部质量保障体制机制建设，如全球高等教育领域进行的教育改革和质量保障运动，也包括微观层面院校内部质量治理实践活动，如提升学生学业质量的教育实践等。具体而言，高等教育质量治理具有如下内容特征。
（一）以“治理”为重点的政府、院校及市场之间的权力关系协调
高等教育治理作为一个多元主体参与的复杂系统，大学、政府和市场构成了一个关系共同体，也是一个利益共同体。不同国家的高等教育制度形态形成了不同的大学发展模式，伯顿·克拉克（Burton Clark）提出了“协调三角形”模型，描述了政府、市场以及学术权威三种势力对于高等教育的整合影响，呈现出三者此消彼长的演化过程，这一模型成为高等教育理论界分析高等教育系统的经典范式。弗兰斯·范富格特(Frans van Vught)在“协调三角形”基础之上，提出了“三角四块模式”，既论证了政府作用的复杂性，也分析了市场在高等教育中的特殊作用，其特别之处在于他对政府、市场和学术等几种力量的作用机制进行了深入分析，论证了“中介机构”作为缓冲组织的特殊作用；国内学者史静寰针对高等教育质量治理提出了“四要素环绕互动型”解释框架，将影响高等教育形成和发展的外在力量概括为知识、国家、社会、市场四个基本要素，并强调四者之间的互动关系。
总体上，政府、市场和大学之间相互依存却又相互“博弈”的关系影响着高等教育资源配置。国外学者从经济学、政治学、管理学等视角论述了政府改造运动，尤其是公共部门改革对高等教育治理的影响作用，研究结论指出高等教育市场化、大学参与市场竞争已成为发展趋势，政府要从高等教育的提供者向监督者转变，要从“大政府”向“小而能的政府”转变。大学既不同于政府运作逻辑，也不同于市场博弈，因此三者需要理顺独立与治理的协调关系，进行“三角协调”模式对话，才能够实现三方共赢；也只有构建新型“政府、市场、大学”之间良性互动机制，才能够找到大学和政府、市场之间的权力平衡点，促进三者良性互动，进而协调利益相关者的相互关系，这也成为高等教育质量治理的核心内容。
（二）以“质量”为核心的质量保障体制建设
质量保障是质量治理的重要内容之一。在全球对人才培养质量要求不断提升的新形势下，高等教育普及化要求质量保障具有全面性和适应性，以学生为中心、参与式质量治理已成为高等教育保障体系建设的基本理念。高等教育质量保障需要满足大学内外所有利益相关主体对高等教育质量的诉求，且由他们通过相互关系的任务、结果、价值等产生共同判断。高等教育质量保障具有多元性和复杂性，其目的在于确保质量是一个持续的过程，以为所有利益相关者服务，满足社会对优质高等教育的需求。高等教育质量保障体系建设是政府治理、高校自治、社会评估等多方权力制衡与博弈的过程，只有权力配置得当才能够促进质量保障体系运行。
高等教育质量保障的内容随着大学发展而不断地演化和变迁，由最初自发和零散的高等教育认证，逐渐成长为一种新兴的、专门化的职业，并从高等教育“中心”向“外围”溢出。当下高等教育质量保障建设日趋成熟，高校自治和外部评估能够有效结合，质量保障的内容和主体更加多元，也逐渐从一元（院校自治）或二元（院校与政府）管理走向多元（政府、市场、院校等）共治，即高等教育从“质量保障”走向“质量治理”。
（三）以“评估”为手段的质量评估制度设计
高等教育评估目的在于提高教育质量，评估作为反映质量的主要途径，其评估模式大致可以分成以下四类：①政府主导评估模式，例如法国成立了国家评估委员会，作为独立于政府的第三方机构负责全国的高等教育评估工作；再如我国教育部的学科评估、本科教学质量评估等均属于政府行为，国家意志贯穿评估全过程；②中介组织评估模式，此类评估多是通过介于政府与高校之间的各类中介机构来完成，例如德国联邦大学校长会议、北威州大学评估中心、韩国的大学教育协议会等，这类机构独立于政府，但与政府、基金会等有密切联系；③专门机构评估模式，这在西方国家高等教育评估中比较常见，即政府、社会团体等成立高等教育质量保障机构，并由其代为进行高等教育评估，例如英国的高等教育质量保障局、日本独立行政法人大学评价与学位授予机构等；④专业认证评估模式，认证制度是美国独创的教育评估方式，主要是通过非政府的同行专家对院校和专业进行评估, 其作用在于保证院校和专业的质量，例如美国高等教育认证协会、俄罗斯国家认证局等。
高等教育评估经历了院校自我评估、政府监督评估和多元主体参与评估三个阶段。由于大学与社会的联系愈加密切，加之大学的经费来源渠道多样化，社会对大学教育质量愈加关注。近年来，世界大学排行榜对高等教育评估影响巨大，也成为社会力量参与高等教育评估的代表方式之一。高等教育评估也逐渐从以认证、排名、绩效来监测、督促、展示和证明大学教育教学活动质量为目的的“象征性评估”转向以改进个体学习生活体验、以师生全员和全程参与、以发展为目的的“真实性评估”，高等教育评估逐步转向重视教育实际内容，如以学生为中心的学习效果评估。
（四）以“学生”为中心的学习质量改进
高等教育发展由大众化阶段向普及化阶段发展，进一步促使社会对高等教育质量有更高的要求，社会各界开始不断反思已有的高等教育评估模式，并意识到高等教育的本质是培养人的活动。高等教育质量治理首先需要回应学生发展的质量问题，以美国为代表的西方发达国家的高等教育质量评估正由“外部问责”范式转向“内部质量提升”范式。
英国学者麦尔肯·弗雷泽 (Malcolm Fraze) 认为:“高等教育的质量首先是指学生发展质量，即学生在整个学习过程中所‘学’的东西, 包括所知、所能做的及其态度。”当前，世界高等教育质量治理的共同趋势是政府的角色从直接控制者转变成政策制定者、协调者，高等教育质量保障从强调“院校资源、声誉和产出的质量观”转向强调“大学教育给学生带来了哪些变化、学生有何收获的学生增值质量观”。大学学习评估通过直接评价（学生的学习结果）和间接评价（学生的学习过程）两种方式尝试评估学生的学习成效，以全面地反映学生学习过程的质量以及院校为学生提供什么样的赋能支持。在此背景下，关注“以学生为中心的学习”已成为高等教育教学改革的基本共识，这一理念的确立强化了学生在教学过程中的主体地位，也成为高等教育质量治理的基本特征。
三、高等教育质量治理的模式变化
高等教育质量治理是高等教育治理的核心内容，并贯穿于高等教育质量变革过程之中。依据高等教育治理主体主导差异，高等教育治理主要分为政府主导模式、学术自治模式以及市场驱动模式。随着高等教育向更高阶段发展，其非静态的、博弈的、互动的特征就愈加突出。在全球化背景下，高等教育国际竞争加剧，围绕“质量”目标而进行的质量治理模式也呈现出新的变化。
（一）政府主导模式：政府权力减弱，院校、市场主体作用增强
在传统的政府主导模式中，高等教育具有准公共物品的属性，政府直接管理高等教育的全部或者大部分事务，大学的招生、教学组织、校长任命、资金等都受制于政府管理部门。大学转变成国家机构的一部分，无论大学内部自治权力强弱，政府在高等教育治理的过程中均处于核心地位，国家认可与支持成为了大学发展的保证和驱动力。尼夫与范富格特 (Guy Neave & Frans Van Vught)从政府所扮演的角色出发，将政府主导的治理模式分为国家控制型和国家监督型两种模式。政府作为国家的实体代表，成为高等教育质量治理的主导力量，政府主导模式以德国为代表，联邦德国大学被视为国家机构，国家通过立法对高等教育进行治理，政府在高等教育质量治理中起主导作用。
在传统政府主导模式中，政府的强干预破坏了大学的学术自治，集权化、国家化的管理体制极大地压抑了高等教育系统的活力，使得高等教育难以适应新的发展环境，进而影响了高等教育的发展质量。随着社会经济发展，大学办学经费来源渠道更加多样化，大学自治能力得以进一步增强。同时，社会对高等教育的问责持续强化，外部利益相关者通过各种形式参与到高等教育质量治理之中，市场化的治理逐渐增强。20世纪90年代后，德国出现了“合约管理”和“目标协定”的治理方式，政府主导的治理模式出现“去管制化”的新变化。在新的政府主导模式中，高等教育改革重点之一是进一步扩大大学的办学自主权，并尝试通过法制手段来扩大大学自治,政府的权力正在逐渐地分化或弱化，政府主导模式从管理模式、控制模式转向监督模式、协调模式。
（二）学术自治模式：院校自治受限，政府、市场介入增强
学术自治模式是大学的传统，这种模式基于洪堡关于教学自由的原则，本质特征是崇尚学术自由和实质自治。在这种模式中，强调学术自由是高等教育质量的保证，只有在自由或不受压制的情况下才有真正的学术和教育质量。因此学术自由是一项特权，它使得传授真理成为一种义不容辞的职责，它使大学可以藐视一切试图剥夺这项自由的人，对于学术自由的保护和推崇成为学术自治的基础；同时，这种自治主要体现在大学内部自治上，大学的学术事务主要由学术主体或者学术自组织、学术评议会等进行自我管理。政府不会介入大学的学术事务，仅是通过宏观的政策及措施等对大学施加影响，大学享有洪堡提出的“至高无上”的自治权。学术自治模式以英国为代表，英国有着较为悠久的大学自治和学术自由传统，一些知名大学（如剑桥大学）仍然恪守学术自治的经典价值。
然而，学术自治模式仍属于一种理想的状态，在一些具有深厚学术传统的大学中具有较大影响力。但在现代大学之中，大学拥有人才培养、科学研究、社会服务等多元职能，大学及高等教育体系与政府、市场之间越来越难以分离。如果大学自治权力过于集中，同样也不利于大学的健康发展，大学如果完全由学术人员管理，那么就可能会导致过分关注学术自身而忽略了社会需求。在新的学术自治模式之中，大学的学术自治是有限的，不是绝对的自治，大学在捍卫学术自由和学术价值的同时，既要面对复杂多变的环境变化，又要满足社会需求和应对市场竞争。因此，在这种模式中，学术自治仍然是质量治理的学术准则，学术人员在教育质量评估中具有充分的话语权，政府、市场等主体在参与质量治理行动中需要遵循学术自治逻辑，维护学术权威，保障高等教育质量。诚然，新的学术自治模式在一定程度上是在有限的行政干预下进行的，学术自治既受到政府的监督，也受到市场的调控。
（三）市场驱动模式：市场影响扩大，政府、院校协同发展
在市场驱动模式中，大学作为全球或区域市场中的经济实体应该发挥出更高效能，市场效能与竞争机制是这一治理模式的主要特征。一方面，高等教育作为一种公共产品，本身具有市场属性，高等教育治理体系中市场竞争机制发挥着决定性的作用，政府则为提高市场竞争机制的作用和效率服务。这种市场竞争表现在生源的竞争、对于拨款经费的竞争等方面，且随着全球化发展，这种竞争不仅是区域性竞争，更是全球市场的竞争。为了赢得竞争，大学需要不遗余力地进行教育创新和改革，以不断提升教育质量；另一方面，市场竞争要求高等教育管理不断消减成本，提高管理效能。大学实行公司化管理，大学被当作企业来对待，高等教育的内部结构也逐渐向企业趋同。市场驱动模式以美国为代表，分权与共治是美国高等教育质量治理体系的基本特征，美国建立起了私人规制体制，私营部门、第三方及各种社会组织均参与到高等教育质量治理之中。
伴随着大学发展进入市场化，政府对高等教育的资助份额减少，院校及教师为确保外部资金而进行市场（或具有市场特点的）活动，进而导致了学术资本主义盛行。大学将投资的重点放在能够为院校创造实质性短期利益的应用型研究上，功利主义在学术圈开始滋长，院校和学者以追求科研成果转化的利润为目标，甚至偏离了人才培养的初衷，进而损害了高等教育质量。为了减少市场对高等教育质量的不利影响，新的市场驱动模式将政府调控和学术自治的功能整合起来，强调最大限度地激发高等教育质量治理的活力。在全球市场经济作用下，大学已经逐渐走向社会中心，高等教育与社会联系愈加紧密，越来越多的利益相关主体参与到高等教育质量治理之中，他们对高等教育质量有着不同的利益诉求，以第三方机构为代表的社会组织关注高等教育的质量能在多大程度上提高社会成员的福祉。由此，高等教育质量治理不能够由任何单方面全纲独断，而必须要走向协商和共同治理。
四、高等教育质量治理的发展路径
当前，高等教育系统的复杂性决定了质量治理的复杂性，社会对教育质量的要求迫使高等教育进行质量治理，高等教育质量治理变成以政府、院校、社会等多元利益相关主体共同参与的治理。高等教育质量治理的最终目标在于协调不同利益相关者的利益诉求，同时最大限度地促进院校提升教育质量，帮助学生获得全面性的成长。党的二十大报告中指出：“我们要加快建设教育强国、科技强国、人才强国，”以中国式现代化治理逻辑推进高等教育高质量发展成为教育强国的必由之路。
（一）质量为本，以中国式现代化推进高等教育质量治理
“质量”是高等教育质量治理的核心要义，也是高等教育高质量发展的基本遵循。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，在普及化阶段，我国已经建成世界最大规模的高等教育体系，高等教育发展呈现出多元化特点。高等教育质量治理秉持多样化、动态性和开放性的质量观，相信质量的可持续提升是在多元治理主体良性互动中建构和生成的，这既是高等教育质量治理的理念，也是形成高等教育质量治理文化的前提。中国式现代化是坚持中国特色社会主义、实现高质量发展的现代化，中国式高等教育现代化治理是推动我国国家治理体系现代化的重要组成部分，以中国式现代化治理推进高等教育质量治理是建设世界一流高等教育体系的必然要求。中国式高等教育现代化是中国式现代化的组成部分，中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，高等教育在促进物的全面丰富和人的全面发展方面有着不可替代的作用，高等教育质量治理的落脚点是学生的全面发展。因此，中国式现代化的高等教育质量治理需要转变高等教育发展观念，破解高等教育规模扩张和质量要求之间的矛盾难题，要遵循系统性、综合性、发展性的治理原则，推动多元主体共同参与、高等教育内外协调治理。同时，高等教育质量治理要面向新时代高等教育高质量发展要求，落实立德树人根本任务，以全面提升高等教育质量为目标，探索构建政府、高校、市场等多元主体的新型合作关系，促进高等教育质量治理科学有序发展。
（二）多元共治，明晰高等教育质量治理主体的权责关系
大学职能的多元化发展，高等教育质量治理的利益相关主体也更加多元，单一主体主导的高等教育质量治理模式已难以满足利益相关者的多样化需求。从“质量保障”走向“质量治理”，就是要充分调动政府、高校、社会组织、用人单位等利益相关主体的积极性和主动性，形成多元主体协同共治的治理关系。新世纪以来，英国等发达国家不断增强了政府在高等教育治理中的调控作用，出台了许多的高等教育法案，并建立了较为规范的政治运行机制管理高等教育事务，形成了新的高等教育质量治理体系，这对我国高等教育质量治理体系建设有一定的启示意义。高等教育质量治理要明晰治理主体权责和相互关系，保障多元主体参与治理之权、履行治理之责。政府作为高等教育质量治理的主导者，要发挥“宏观调控者”的作用，协调多元主体之间的利益关系，赋予大学更多的办学自主权，还要调动市场主体、社会组织等主体参与高等教育质量治理。大学作为高等教育质量治理的核心主体，要不断加强质量意识，完善大学内部的质量治理体系。同时，大学要积极回应国家及社会的用人需求，不断创新人才培养模式，全面推进课程与教学改革，以更加开放、包容的心态接纳其他治理主体参与到高等教育质量标准制定、人才培养方案修订等教育质量治理活动之中。用人单位、社会组织等主体要履行社会责任，主动参与到高等教育质量的监督与评价之中，为高等教育发展提供社会支持，不断推进多元主体共治共享，共同促进高等教育质量治理效能提升。
（三）创新发展，构建具有中国特色的高等教育质量治理机制
随着我国高等教育迈入普及化阶段，以政府为主导的高等教育质量保障模式已经难以适应新时代高等教育高质量发展需求，大学功能拓展、市场对创新型人才需求迫切，愈加凸显高等教育治理需要从质量保障转向质量治理的重要性。要想实现高等教育质量治理的现代化，首要前提是机制体制的现代化和人的现代化，而构建具有中国特色的高等教育质量治理机制是实现高等教育质量治理现代化的制度保障。相较于西方发达国家的高等教育普及化，我国高等教育普及化是超大规模的高等教育普及化，具有促进教育公平、推动经济发展等社会性意义，体现出中国国情特征。因此，质量治理理应是中国式的高等教育质量治理，需要在中国式高等教育现代化的框架下展开。一方面，高等教育质量治理要根植于中国具体国情和发展实际，要坚持中国特色社会主义办学方向，扎根中国大地办大学；要坚持中国共产党的领导，不断完善党委领导下的校长负责制，各参与主体要立足中国实际，着眼于新时代中国高等教育高质量发展需求，积极探索具有中国特色的高等教育质量治理模式。另一方面，高等教育质量治理还要具有世界眼光，高等教育国际化水平是高等教育质量的重要表现，高等教育质量治理需要吸收全球高等教育先进的发展经验，以开放包容、兼收并蓄的心态追求“在地国际化”。在信息技术飞速发展、高等教育形态发展多样化的时代背景下，推动高等教育国际交流合作高质量展开，全面提升高等教育国际化水平是高等教育质量治理的内在要求。只有结合中国发展实际，融通内外、不断创新发展，才能够构建具有中国特色的高等教育质量治理机制，实现高等教育高质量发展。
作者：胡科（1990- ），男，福建师范大学教育学院副教授、硕士生导师，研究方向为高等教育质量治理、大学生学习与发展。
来源：微信公众号“中国高等教育评论”（原文刊登于《中国高等教育评论》第十八卷，2023，18（02）：58-71.）